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246天天好彩资料大全 集体建设用地入市:障碍与破题

2018.03.25

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“政府将不再是居住用地的唯一提供者。”2018年1月15日,国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上作上述表示。他还称,将研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,123tkcom马经图库,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。

此次国土部的表态引发媒体关注,评论普遍认为此次或是说在土地市场上,会逐渐放开集体建设用地。

2月4日,指导“三农”工作的中央一号文件《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》继续提出,适度放活宅基地和农民房屋使用权,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权。文件也提出引导进城落户农民依法自愿有偿转让上述权益。

在妨碍城乡发展一体化的体制中,城乡二元土地制度是影响城乡平等发展的最重要制度障碍。打破城乡二元结构体制,促进城乡一体化发展,让广大农民平等参与现代化进程,关键问题是农村集体建设用地如何能够与国有建设用地具有平等的地位和权利。

入市之前

按照现行的《土地管理法》第四十三条规定,任何单位和个人进行建设,需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地。同时根据该条,仅有三种例外,兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡(镇)村公共设施和公益事业建设可以使用集体所有的土地。

长期以来,农村集体土地所有权不能获得国有土地所有权的同等权益,农村集体建设用地的流转被严格限制,现有集体建设土地要进入土地市场需要通过国家征收制度才能实现。

“这个制度很有问题。”北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安对《》说。他认为,这个制度的问题主要有三方面:一是引发腐败。土地领域历来堪称腐败的重灾区,土地领域腐败的形成,与地方政府的“土地财政”紧密相连。2014年,在中央部署的三轮巡视后,21个省份中20个省份发现了房地产业腐败,占比达95%;二是助推高房价。政府垄断土地市场必然导致高地价,而高地价必然导致高房价。在近几年房价高涨的情况下,“土地财政”占地方财政收入的比重不断提高,一些地方超过50%。土地出让部门有意无意地调节土地供应节奏,开发商买地的价格越来越高,摆在开发商面前就只有上涨房价一条路,123tkcom马经图库,“大量农民工、大学生买不起房,只能群居在一起,产生很多隐患,治安和火灾事故频发,如2017年11月18日发生的大兴火灾事故”;三是土地征收补偿款过低。政府征收农民土地,付给农民的土地征收补偿款只相当于政府出让给开发商出让费的十分之一或几十分之一。“农民对此当然有意见,前些年经常引发矛盾,甚至导致群体性事件。”

地方政府征收一亩地,根据《土地管理法》第四十七条,最高支付土地被征收前平均年产值的30倍。如果土地被征收前平均年产值为2000元,则每亩地征收款最多不会超过10万元,而政府转手将土地卖给开发商时出让费不是以亩计,而是以平方米计(1亩约等于667平方米),如果每平方米出让费为5000元,一亩地最少可卖300万元,相当于征收款的30倍。

科学院研究员、全国人大代表孙宪忠认为,国土部此次的说明针对的更多是农村集体建设用地,特别是农村宅基地。在农村,很多宅基地是闲置的,或粗放使用的,空心村、空壳村等情况大量存在。

根据《土地管理法》,宅基地一户只能申请一处,然后在该地块上建房,实行一户一宅、一宅一地,这样这块宅基地只供一户使用,这一户就在确定的一个地方,“听起来好像是保护了农民的利益,但其实是一种捆绑,因为有些时候宅基地在很偏远困苦的地方,水、电、网络甚至道路都通不过去。”

孙宪忠表示,国土部之所以选择在当下释放农村集体建设用地改革信号,是因为农村土地权利法律制度的基础已经发生了本质变化。以前农民就在土地上耕作,利用土地耕作产生的收入作为自己生存和发展的经济基础,但目前农业已经成为供给侧结构性改革中的“短板”,农民不断“带地入城”,农民收入增加也不再依靠农业,而在城乡一体共享发展的理念之下,农村集体建设用地的现行政策需要及时调整。

入市之变

事实上,在1998年修订、1999年实施《土地管理法》之前,农村集体建设用地进入市场是被允许的。根据土地学会副理事长黄小虎的研究,当时一些地方政府在支持集体建设用地进入市场前提下,积极探索规范、有序的管理办法。20世纪90年代中期,江苏苏州市、浙江湖州市就出台了集体建设用地进入市场的管理办法和实施细则。20世纪90年代末到21世纪初,福建漳州的7个县,山东的临沂、莱芜、烟台,还有陕西的8个县,也出台了类似办法。

然而,1998年《土地管理法》修订的第四十三、四十四、六十三条等条款,却限制了农村集体土地流转,让集体建设用地进入市场的情况急转直下,123tkcom马经图库,有学者评价“历史在这里倒退”。

与法律制度层面上集体建设用地入市不被允许相对的,是在政策层面上一直进行的探索,中共和政府的文件多次提出,要探索集体建设用地进入市场流转的办法。2008年中共十七届三中全会决定,在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,经批准占用农村集体土地建设非公益项目,允许农民依法通过多种方式参与开发经营并保障农民合法权益。2013年中共十八届三中全会决定指出,在符合规划和用途管制前提下,123tkcom马经图库,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。

在法律制度和政策有差别的情况下,尽管法律禁止,但地方政府主导的试点市场一直存在。2005年6月,广东省政府颁布了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法(草案)》,这是第一个允许集体建设用地直接入市交易的省级地方性法规,实际上是把全省纳入试点。

全国范围的改革探索也在进行。2015年初,123tkcom马经图库,全国人大授权在北京市大兴区等33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定。2017年11月,此项改革试点期限延长一年至2018年12月31日。

孙宪忠向记者介绍,他曾到33个试点县之一的四川省泸县走访,他认为泸县的改革整体来讲还是成功的,入市改革效果初显,已形成相对成熟的规则体系。

对于33个试点县的试点,广东外语外贸大学土地法制研究院院长陈小君对《》表示,“我国有50多万个村,但针对‘三块地’改革只有33个试点县,这是什么比例?”

她认为,这种试点可以看作是“试验性立法”,试验性立法并没有完全在法的逻辑的角度,123tkcom马经图库,只是说可以试一试,看看是什么结果,“试验性立法,我认为应当尊重事实、普适意义和科学性。因为试验性立法一般有两种结果,一种是试后对了,可复制可推广;另一种是试错了,公开问题或经验。对这样的试点在结论上不能似是而非,也不应刻意求全求美,一定要落地,要实事求是。”

入市破题

此次国土部的表态中提到,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。

2017年8月,国土部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》,北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都等13个城市将开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。比如北京市,截至2017年12月底,实现集体租赁住房用地供应203.9公顷,完成率102%,超额完成2017年度供应任务。

在多年呼吁后,作为土地制度的基本法,《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)终于在2017年5月对外公布。这是自1998年《土地管理法》修订以来,至今近二十年来的第一次实质上的修改(2004年该法的修订,123tkcom马经图库,只是配合2004年修宪,对征地条款的表述方式做了文字调整)。征求意见稿的最大亮点是,删去了现行《土地管理法》第四十三、六十三条关于建设用地必须使用国有土地、集体土地不得用于建设用途的规定,并尝试明确界定征地的公共利益范围。这意味着,集体土地进入建设用地市场,123tkcom马经图库,不再必须一律先通过征收变成国有土地。这些改变为土地制度改革消除了最根本的立法障碍。

虽然法律障碍得到了消除,但苏州大学法学院副教授程雪阳对《》表示,农村集体建设用地进入市场还面临着观念上和行动上的障碍。

在观念上,地方政府是否愿意落实是个问题。在他看来,现在地方政府支出依赖房地产和土地出让金,将来农村集体建设用地进入市场,在经营性建设用地上建设了租赁住房,“土地财政”势必受影响,“毕竟现在地方政府、房地产开发商、银行等都绑在一辆战车上,就看怎么能平衡一下各方面的利益。”

在行动上,农村发展规划能不能做好也是问题。程雪阳介绍,的城市发展政府有规划,农村发展几乎没有规划。他认为,在农村集体建设用地进入市场之前,规划应该先行,土地利用总体规划、城乡总体规划应协调,否则私搭乱建的情况增多,会留下很多后遗症。

在陈小君看来,入市的过程中最大的难点是怎么一体,如何一体。即使城市和农村对国民经济的发展作用不同,城市需要发展工业、商业,农村主要的任务是要保证粮食安全,但在同等条件下,123tkcom马经图库,城乡应该被一体对待。对此,她呼吁,应该加快集体建设用地改革和入市。

“过去我们在工业化时期,123tkcom马经图库,都是靠农业哺育工业。那时候农民的税收多高啊,那么多年都是这么过来的,直到2006年我国才全面取消农业税。现在工业发展了,工业应该反哺农业、城市应该支持农村,这才是一个国家应该做的事。”

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